Ирина ГОНЧАР
«Юридическая практика»
Пожалуй, одной из первых реформ, проведение которых планировалось на Украине после приобретения ею независимости, была реформа правоохранительных органов. Вариантов реформы, равно как и путей ее осуществления, за 15 лет независимости предлагалось немало. Ныне вопрос о таком реформировании приобретает все большую остроту. Так, многие структуры, традиционно считавшиеся входящими в систему правоохранительных органов, все чаще заявляют о необходимости их выведения из этой системы.
Создавать надо!
Весной этого года Службой безопасности Украины был разработан законопроект об этом ведомстве, в котором речь шла об установлении особого статуса СБУ как органа, занимающегося вопросами разведки, контрразведки, и лишении ее всех правоохранительных функций и функций обеспечения правопорядка, в том числе — полномочий по проведению следственных действий.
Позже о реформировании системы правоохранительных органов заговорили и в Генеральной прокуратуре Украины. Так, согласно разработанным этим ведомством проектам нового Закона Украины «О прокуратуре» и Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», предлагается определить прокуратуру как отдельный орган судебной власти, на который возлагаются функции уголовного преследования в досудебном производстве и поддержка государственного обвинения в суде, защита прав и свобод человека и гражданина, государственных и общественных интересов, их представительство в суде, надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и досудебное расследование, органами и учреждениями, осуществляющими исполнение судебных решений, в том числе по уголовным делам.
Вместе с реформированием прокуратуры в целом, как однажды указал Генеральный прокурор Украины Александр Медведько в статье «Какой быть украинской прокуратуре» («Урядовый курьер», № 151 2006 г.), необходимо реформировать и систему ведения досудебного следствия в частности. По видению ГПУ — путем создания нового государственного органа — Государственной службы расследований Украины.
Также необходимость создания обособленного органа, который занимался бы вопросами следствия, видят и в Министерстве внутренних дел Украины. Об этом, в частности, свидетельствуют разработанные МВД проекты законов, которые размещены на его официальном веб-сайте. В частности — это проект Закона Украины «О Национальной службе расследований Украины». Но, с учетом того, что параллельно МВД разработан проект Положения о Следственном комитете Министерства внутренних дел Украины, похоже, что по задумке МВД их структура также должна иметь полномочия осуществлять следствие.
Все следствие — одному органу?
Несмотря на то что в необходимости создания единого следственного органа никто не сомневается, относительно объема его полномочий, порядка формирования и контроля деятельности некоторые расхождения во мнениях имеются.
В частности, законопроектом, разработанным в МВД, Национальную службу расследований Украины предлагается определить как правоохранительный орган в системе органов исполнительной власти со специальным статусом, на который возлагается ведение досудебного следствия по делам о преступлениях, связанных с коррупцией и организованной преступностью, тяжким и особо тяжким и другим преступлениям, подследственность которых определена законами Украины. При этом предполагается, что сама Национальная служба будет состоять из центрального аппарата и региональных органов. Параллельно должен существовать Следственный комитет, действующий в составе МВД, чьи следственные управления создаются при соответствующих местных управлениях МВД, который будет заниматься следствием по административным правонарушениям и преступлениям легкой тяжести, а также проводить оперативное реагирование.
При этом стоит отметить, что в проекте концепции реформирования системы правоохранительных органов (органов обеспечения правопорядка), разрабатываемом Национальной комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права, предлагается создать систему из двух видов органов расследования, в зависимости от сложности преступлений, которые надо расследовать.
По проекту, предлагаемому Генеральной прокуратурой, Государственная служба розыска Украины должна заниматься ведением оперативно-розыскной деятельности, административного производства и расследований по делам о преступлениях, совершенных должностными и служебными лицами, коррупции и других преступлениях, согласно установленной подследственности.
Следовательно, и этот проект предполагает оставить следственные отделы (управления) в структуре органов внутренних дел.
Кадровые вопросы
Если уж необходимость создания специального органа следствия — Национальной службы расследований Украины (независимо от названия) неоспорима, то стоит рассмотреть, на базе каких других органов она должна и будет формироваться.
Думается, что основным источником формирования личного состава новосозданного органа — назовем его Национальной службой расследований Украины (НСР) — должно стать следственное управление Генеральной прокуратуры Украины. Это поясняется тем, что пунктом 9 Раздела 15 «Переходные положения» Конституции Украины определено, что прокуратура только временно продолжает осуществлять функцию предварительного следствия — до формирования системы досудебного следствия и вступления в силу законов, регулирующих ее деятельность. Также отметим, что основные полномочия НСР полностью дублируют нынешние полномочия следственных управлений прокуратуры.
Помимо этого, черпать кадры можно из когорты следователей органов внутренних дел. Поскольку в органах внутренних дел предлагается сохранить следственные управления, но с учетом предполагаемой передачи части дел в подследственность НСР, стоит ожидать перехода части работников из органов внутренних дел на работу именно в НСР. И наверное, в первую очередь, это будут кадры из управления по борьбе с организованной преступностью (поскольку предполагается передача НСР соответствующих полномочий по расследованию такого рода преступлений). Отметим, что уровень ответственности и сложности дел, расследуемых НСР и его региональными управлениями, будет значительно выше, нежели в органах МВД. А, следовательно, переход на работу в эту структуру можно расценивать как своего рода карьерный рост.
Кроме того, в аспекте реформирования системы налоговых органов и необходимости упразднения в их структуре органов налоговой милиции целесообразно было бы на основании этих подразделений создать в структуре НСР отдельные управления по экономическим преступлениям.
Но, например, переходными положениями проекта закона о НСР, разработанного МВД, предлагается установить формирование НСР на основании кадров органов досудебного следствия прокуратуры.
Что надо доработать?
Рассматривая вопрос функционирования органов НСР, стоит уделить внимание материально-финансовому обеспечению их деятельности и статусу следователей, которые в них будут работать.
Касательно первого вопроса, было бы целесообразно установить, что финансирование работы НСР осуществляется из Государственного бюджета, в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины (поскольку это орган исполнительной власти). Затраты на такое финансирование должны предусматриваться отдельной бюджетной строкой.
А вот в отношении статуса следователей хотелось бы отметить, что предлагаемый в разработанном МВД законопроекте вариант уравнивания статуса следователя МВД и НСР немного не соответствует реалиям. Поскольку следователи НСР будут расследовать дела большей сложности, нежели следователи органов внутренних дел, то и статус их, и социальное обеспечение, а также спектр полномочий, равно как и обязанностей, должен быть выше. А в проекте этот вопрос затронут лишь вскользь.
www.yurpractika.com